Rettigheder for børn i Danmark
I denne artikel redegøres for en række forhold for børn i Danmark, forhold, der alle ligger inden for virkefeltet for Dansk Center for Undervisningsmiljø, DCUM. I beskrivelsen af børns forhold står deres rettigheder som et centralt aspekt, og teksten vil derfor bl.a. omtale de klagemuligheder, børn har på relevante områder.
Børneombud i Europa og Norden
I Norden er der fem sammenlignelige statslige institutioner, som har til opgave at varetage børns rettigheder i samfundet. De norske, svenske, finske og islandske institutioner kaldes alle børneombud, men den svenske afviger fra de to øvrige ombud ved ikke at rumme en adgang til at behandle klager fra børn og unge. Det danske Børneråd har i sammenligning med de nordiske ombud det smalleste mandat og det mindste budget. Børnerådet har som det svenske ikke mandat til at behandle personsager. Imidlertid har alle fem institutioner en kompetence, som rækker ud over retten til at rådgive og kommentere, dvs. også retten til at indhente redegørelser hos myndigheder og institutioner.
Det er kendetegnende for de nordiske børneombud, at deres myndighed og uafhængighed er fastsat ved lov og nedfældet i en bekendtgørelse, instruks eller lignende. Strukturen herfor er tillige relativ ensartet.
De europæiske børneombudsinstitutioner er temmelig uensartet konstrueret, men er organiseret i et europæisk samarbejde, The European Network of Ombudsmen for Children, ENOC, som blev etableret i juni 1997. Netværket består i dag af uafhængige ombudsinstitutioner fra de fleste europæiske lande. UNICEF's Genevekontor fungerer som sekretariat for netværket. Hovedmålsætningen for ENOC er at forbedre alle europæiske børns liv og opvækstvilkår. Netværket arbejder på at fremme kendskabet til og implementeringen af FN's Konvention om Barnets Rettigheder, kaldet Børnekonventionen.
Børnekonventionen
Alle de nordiske ombudskonstruktioner er forankret i Børnekonventionen. Konventionen blev vedtaget på FN’s generalforsamling i 1989, og ratificeret af Danmark i 1991. Ratifikation indebærer ganske kort, at landene dermed er forpligtet til at leve op til konventionens krav ved at implementere dem i lovgivningen. Konventionens 54 artikler kan naturligvis ikke detailregulere alle livets forhold for børn og unge. Den fastslår en række overordnede principper om barnets ret til bl.a. at blive beskyttet mod alle former for overgreb og som det radikalt nyskabende retten til at blive hørt og medinddraget i alle forhold, der vedrører barnet. På institutions- og undervisningsområdet etablerer konventionens artikler 18, 19 og 28 en forpligtelse for medlemsstaterne til at yde det bedste, landet formår, både hvad angår de fysiske og de psykiske forhold.
Børnekonventionen er en del af den internationale folkeret, men handlinger, som er uforenelige med konventionen, kan ikke forfølges ved nogen international domstol, som tilfældet er med fx Den Europæiske Menneskeretskonvention. Selvom internationale traktater i stigende grad bruges som retskilde i national ret, er kritik og påtale reelt de eneste mulige sanktioner, når et land ikke lever op til konventionen. For at overvåge medlemsstaterne har FN i Geneve nedsat en Børnekomité for barnets rettigheder. Hvert 5. år skal alle medlemsstater afrapportere til komiteen om situationen for børn i landet.
Danmark har ikke inkorporeret konventionen. Dette ville kort sagt betyde, at konventionen fik rang som lov ved landets domstole, og at al ny lovgivning aktivt skulle vurderes i forhold til Børnekonventionen.. FN's Børnekomité har flere gange opfordret Danmark til at inkorporere. Den danske regering besluttede i 2002 at vente med at inkorporere, bl.a. med henvisning til konventionens forholdsvis upræcise formuleringer om børns rettigheder og til det ovenfor omtalte forhold, at der ikke er etableret en individuel klageadgang, som ville kunne præcisere barnets rettigheder og medlemsstaternes forpligtelser.
Børneombud
I Danmark må betegnelsen ombudsmand efter Lov om Folketingets Ombudsmand ikke benyttes, medmindre det har hjemmel i en lov. Folketingets Ombudsmand og Forbrugerombudsmanden er således de eneste bærere af titlen. Folketinget har med denne tilbageholdenhed bl.a. ønsket at beskytte embedet og funktionen mod udvanding af begrebet og mod muligheden for forvirring i offentligheden. Behovet for større tilgængelighed i klageprocessen for landets borgere er imødekommet på forskellig vis, bl.a. ved i 1997 at udvide Folketingets Ombudsmands kompetence til også at omfatte kommunernes virksomhed. Historisk var Folketingets indstilling også medvirkende til, at der i Danmark ikke blev etableret et Børneombud, men et Børneråd.
Skolelovgivningen
I Danmark tager skolelovgivningen afsæt i grundlæggende betragtninger om skolen som demokratiets fundament og om elevernes aktive medvirken i skolen og i samfundet. I denne sammenhæng skal alene afgørende forskelle med hensyn til. elevernes indflydelse og klagerettigheder beskrives.
I dansk lovgivning betragtes børn som hovedregel for undergivet forældremyndighed, indtil det fylder 18 år. Spørgsmålet om, hvorvidt et barn har klageadgang, hænger sammen med spørgsmålet om, hvornår et barn anses som part i sin egen sag.
Udgangspunktet i dansk ret er, at de områder, hvor et barn er tillagt partsbeføjelser, er reguleret af enkeltbestemmelser i isolerede love, som fx i patientlovgivningen, hvor et barn over 15 år har vidtgående beføjelser. På alle andre områder er det forældremyndighedens indehaver, der handler på barnets vegne. Dette gælder også som udgangspunkt i folkeskolen, hvilket lovens § 54 slår fast.
Undervisningen tilrettelægges i samarbejde mellem lærer og elev, og der er i folkeskoleloven flere eksempler på, at det er eleven, der efter samråd med forældrene træffer afgørelsen. Det gælder fx valg af fag, indstilling til afgangsprøve og lignende. Er eleven fyldt 15 år, kan fritagelse fra kristendomsundervisning kun ske med elevens eget samtykke – her kan forældremyndighedens indehaver altså ikke handle mod elevens ønske.
De formelle regler for klageadgang er beskrevet i folkeskolelovens kapitel 9. Klage over en afgørelse på en skole kan indbringes for de kommunale myndigheder, og skoleleders afgørelser er omfattet af forvaltningsloven og offentlighedsloven. Kommunalbestyrelsens afgørelse i sagen kan som udgangspunkt ikke indbringes for en højere myndighed. Hvis der rejses tvivl om lovligheden af en beslutning, kan denne dog indbringes for tilsynsmyndigheden i Statsforvaltningen. Afgørelser om specialundervisning kan indklages for Klagenævnet for vidtgående special-undervisning. Det skal særligt bemærkes, at det ikke er klart, hvem der i kraft af loven kan indbringe skolens afgørelse for de kommunale myndigheder, eller med andre ord, om også børn har denne mulighed.
Hverken folkeskoleloven eller andre bestemmelser med hjemmel i folkeskoleloven, fx Bekendtgørelse om foranstaltninger til fremme af god orden i skolen, indeholder regler om, hvordan eleven forholder sig, hvis han eller hun føler sig krænket i forhold til det psykiske eller fysiske arbejdsmiljø – mere om undervisningsmiljøloven. senere. Hvis den generelle kvalitet af undervisningen er for ringe eller læreren udebliver fra undervisningen er det heller ikke klart, om eller hvortil eleven kan klage på egen hånd.
Reglerne i den danske folkeskolelov om etablering af elevråd m.m. forudsættes bekendt.
Reglerne for den danske gymnasieskole behandles ikke nærmere her. Det er dog værd at bemærke, at en elev efter kap. 8 i lov om uddannelse til studentereksamen, Gymnasieloven, kan klage til undervisningsministeren over rektors afgørelser i pædagogiske anliggender inden 2 uger, fra afgørelsen er meddelt eleven. Der tillægges altså eleven partsstatus i en række sammenhænge, også i forbindelse med eksamen og karakterer, uden noget alderskrav. Reglerne for klage vedrørende karaktergivning og eksamen er meget omfattende og findes i kapitel 10 i Bekendtgørelse om prøver og eksamen i de almene og studieforberedende ungdoms- og voksenuddannelser, Bekendtgørelse nr. 1216 af 01/12/2006. Et fællestræk ved reglerne er, at hvis eleven er undergivet forældremyndighed, kan klage også indgives af forældremyndighedens indehaver.
Umiddelbart er der ingen formelle klagemuligheder for gymnasieelever, der oplever undervisning af ringe kvalitet eller at lærere opfører sig nedværdigende eller aflyser timer uden grund og lignende.
Undervisningsmiljø og børnemiljø
Børn og unge tillægges i de danske love om undervisningsmiljø på skoler og uddannelsessteder og om børnemiljø i dagtilbud, Dagtilbudsloven, ret til et godt miljø i bredeste forstand.
Undervisningsmiljøloven fra 2001 indvarslede nytænkning vedrørende arbejdsmiljøforhold for elever og studerende. Det er et erklæret mål for loven at inddrage eleverne i arbejdet for miljøet og at markere, at ansvaret for undervisningsmiljøet er placeret hos den lokale institutionsledelse.
Elever og studerende kan vælge repræsentanter til at varetage deres interesser over for uddannelsesstedet, men ingen af de to love rummer individuel klagemulighed for de involverede børn. Eventuelle klager over forholdene eller institutionens administration af loven kan fremsættes af forældrene og behandles efter de regler, der er beskrevet i de respektive særlove, altså Folkeskolelov, Forvaltningslov, Arbejdsmiljølov etc.
Undervisningsmiljøloven og dens konkrete anvendelse i institutionen kan indklages for Folketingets Ombudsmand, når de administrative klagemuligheder er udtømt, og domstolsprøvelse kan finde sted, typisk som en straffesag mod den ansvarlige, eller som en erstatningssag mod institutionen.
Med Børnemiljøloven fra 2006, indskrevet i Dagtilbudsloven i 2007, der udvider området for miljøtænkning til de mindste, sendes tre signaler:
- Der opereres ikke med nye selvstændige krav om sikkerhed og sundhed,
- der er behov for synlighed og samarbejde, og
- der etableres ikke nye kontrolforanstaltninger.
Loven fastsætter, ligesom Undervisningsmiljøloven, et krav om udarbejdelse af en miljøvurdering, der skal følges op af en handlingsplan. Der introduceres et princip om inddragelse af børnene ud fra et børneperspektiv. Børnekonventionen er her en klar inspirationskilde, og i forarbejderne til loven refereres der til konventionens artikel 12, der fastslår barnets ret til at blive hørt.
DCUM rådgiver og vejleder institutionerne med hensyn til efterlevelse af lovens krav. Kontrol og tilsyn udøves af de allerede etablerede myndigheder på de enkelte særlovsområder.
Arbejdsmiljøet
Den danske arbejdsmiljølov omfatter arbejde, som udføres for en arbejdsgiver, jf. § 2, og dermed som hovedregel ikke skolen og børn. Som udgangspunkt må børn under 13 år ikke udføre erhvervsarbejde, men ved undtagelser og ved erhvervspraktik har Arbejdstilsynet i medfør af Arbejdsmiljøloven udsendt en række vejledninger. Ved kulturelle aktiviteter kan der gives dispensation, som søges ved politiet. Børn mellem 13 og 15 år må arbejde i begrænset omfang.
For alle unge under 18 år gælder en række forbud mod forskelligt arbejde. Det er arbejde, som generelt vurderes til at være så farligt eller skadeligt, at unge ikke kan udføre det sikkerheds- og sundhedsmæssigt forsvarligt. Herunder hører, at unge i forskellige butikker ikke må arbejde alene på visse tidspunkter i åbningstiden.
Da undervisningen i fag som fx fysik og kemi involverer praktiske øvelser, vil det ikke altid være muligt at gennemføre undervisningen uden at anvende farlige stoffer og materialer. I At-meddelelse nr. 4.01.714 vejleder Arbejdstilsynet om, hvordan folkeskoler og andre skoler med undervisning svarende til folkeskolen kan tilrettelægge arbejdet med stoffer og materialer i undervisningen således, at elevernes arbejde bliver sikkerheds- og sundhedsmæssigt fuldt forsvarligt.
Videre er der udsendt vejledning om elever, der i forbindelse med erhvervspraktik udfører egentligt arbejde. At-meddelelsen er et supplement til At-meddelelse nr. 4.01.4, der vejleder om de almindelige regler for unges arbejde.
For vejledningerne gælder, at hvis der sker ulykker, skal de indberettes til Arbejdstilsynet, og hvis pligten tilsidesættes, kan institutionen drages til ansvar efter arbejdsmiljølovens straffebestemmelser.
Aktuelt meddeler Arbejdstilsynet i en Intern Instruks, at det fraråder, at elever i grundskolen svejser af hensyn til sundhedsfaren og til deres alder, der gør dem særligt modtagelige for kræftfremkaldende stoffer. Overtrædelse af rådet vil medføre påbud efter lov om arbejdsmiljø. Tilsynet arbejder på at få Undervisningsministeriet til at forbyde elevers svejsning i grundskolen.
Forbuddet mod arbejde før 13 års alderen suppleres af regler for mindreårige indtil 16 år. Det gælder her, at arbejdet højst må omfatte to timer pr. skoledag og 12 timer om ugen, ikke må udføres mellem kl. 20 og kl. 6, samt at forældremyndighedens indehaver skal have givet tilladelse. Undtagelse fra 13 års-reglen kan gives til lettere havearbejde og lignende tilfældigt arbejde af hobbykarakter, samt efter tilladelse fra Arbejdsmiljømyndighederne til kunstnerisk arbejde som skuespiller, statist og lignende.
Danske børn beskyttes af særlovgivning på det miljømæssige område, men er hverken i skole eller dagtilbud tillagt særlige handlemuligheder udover den formelle, kollektive indflydelse. Spørgsmålet om en lov mod mobning drøftes jævnligt og livligt i medierne. I denne sammenhæng må det også antages at være relevant at overveje, om det kan anses for tilstrækkeligt for danske børn at nyde bedre beskyttelse mod mobning end mod andre, beslægtede miljøfænomener som fx elendige toiletforhold, forældede lokaler osv.
Som tidligere nævnt blev kompetenceområdet for Folketingets Ombudsmand i 1997 udvidet til også at omfatte kommunale forhold. Ombudsmanden behandler derfor nu hvert år mange sager fra den kommunale forvaltning, herunder et stort antal sager, hvori børns forhold er aktuelle. Det sker dog uhyre sjældent, at et barn selv tager initiativ til at henvende sig til Ombudsmanden. Der kan være flere årsager hertil, men den store afstand mellem barn og ombudsinstitution må formodes at spille en rolle. Hertil kommer, at sagsbehandlingen hos Ombudsmanden er på 1 – 1½ år, hvilket ikke er optimalt under nogen omstændigheder, og slet ikke for børn.
I februar 2007 afholdt Folketingets Retsudvalg og Socialudvalget høring om børns retsstilling. Her afleverede de 11 største organisationer på børne- og ungeområdet i samarbejde en række forslag.
Et kort resumé:
- I lovgivning såvel som praksis skal det være hovedreglen, at børn høres i alle sager, der vedrører dem, kun begrænset af et modenhedskriterium.
- Børn og unge skal have en let adgang til at klage over afgørelser mv., der vedrører dem.
- Folketingets Ombudsmand skal gives de fornødne ressourcer til at kunne behandle klager fra børn og unge.
- Der skal opbygges landsdækkende netværk af professionelle rådgivere, som skal hjælpe børn lokalt med at konkretisere, om der er tale om en klage, og hjælpe barnet videre hvis det er en klage.
- Børnekonventionen skal inkorporeres i dansk lovgivning.
- Alle relevante love skal gennemgås og om nødvendigt tilrettes, hvis de ikke er i overensstemmelse med Børnekonventionens bogstav og ånd.
- Der skal tages en politisk beslutning om, hvilken minister der har det overordnede ansvar for børnepolitikken i Danmark.
Artiklen er offentliggjort i Pædagogisk Psykologisk Tidsskrift, nr. 3, 2009